Kronikk: Norsk ulvepolitikk - et brudd på Bernkonvensjonen?


av John Linnell, seniorforsker ved Norsk institutt for naturforskning (NINA), oversatt av Katrin Vels , hovedfoto: Erik Froystein

Bernkonvensjonen har mål ”å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder” og legger særlig vekt på ”truede og sårbare arter”. Ulven er oppført som en ”strengt beskyttet art” i vedlegg II til konvensjonen.

Dette medfører at Norge er forpliktet til å forby ethvert uttak av ulv. Unntak fra dette forbudet kan bare tillates når alle tre vilkårene i artikkel 9 er oppfylt. Det vil si at (1) fellingen tjener et av formålene i artikkel 9 – ”for å hindre alvorlig skade på husdyr”, ”interessen for offentlig sikkerhet” og ”andre tvingende offentlige interesser” og (2) det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning for å oppnå formålet og (3) fellingen ikke vil være skadelig for bestandens overlevelse.

«Utpekt forvaltningsområde»

I Norge preges regjeringens ulvepolitikk av nøyaktig fastsatte bestandsmål som er slående lave i forhold til Norges arealstørrelse, overflod av egnet habitat og lav befolkningstetthet. Stortinget fastsatte det årlige bestandsmålet for ulv til ”fire til seks” ulveynglinger, hvorav minst tre skal være helnorske og resten i områder som strekker seg over grensen til Sverige (og som telles inn med en faktor på 0,5). Ynglinger som overskrider dette maksimumstaket skal tas ut ved lisensfelling. Målet virker dermed samtidig som et minimum og et maksimum. I tillegg er ulvenes utbredelse stort sett begrenset til et ”utpekt forvaltningsområde” i Sørøst-Norge. Den såkalte ulvesonen dekker ca 5% av landets totale areal.

«I Norge preges regjeringens ulvepolitikk av nøyaktig fastsatte bestandsmål som er slående lave i forhold til Norges arealstørrelse, overflod av egnet habitat og lav befolkningstetthet.»

Man kunne anta at en så minimalistisk politikk er i strid med Bernkonvensjonen. Likevel har norske myndigheter og visse andre interesserte lenge inntatt det synet at det ikke er det. De tre argumenter som myndighetene mest har tydd til for å fortsette med dagens ulvepolitikk er: (1) konvensjonen foreskriver ikke noen minimumsmål for arter; (2) det er ikke påkrevd en økning i norsk ulvebestand så lenge den skandinaviske bestanden er sikker; og (3) Norge har aldri blitt formelt irettesatt av Bernkonvensjonens Stående Komité, som fører tilsyn over konvensjonens etterlevelse.

To ulver hilser snute mot snute

Nedenfor utdypes kun de to første argumentene. Det er nok å si om det tredje at Stående Komité er en politisk enhet og ikke et rettsorgan, noe som gjør at den jobber med hovedfokus på dialog og diplomati fremfor konfrontasjon. Dette medfører at selv om Stående Komité ikke har åpnet en sak mot Norge, betyr det ikke at norsk ulvepolitikk er i samsvar med konvensjonen.

Artikkel 2 i Bernkonvensjonen lyder: ”De Kontraherende Parter skal treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller typer som lokalt er i fare.” På den ene siden er det riktig å si at det ikke er bestemt på forhånd et nøyaktig minimumsnivå for ville arter. På den andre siden er det like uriktig å si at artikkel 2 ikke foreskriver noe minimumsnivå som sådan. Det skulle være klart at den gjør det, ved å kreve at partene opprettholder eller oppnår et bestandsnivå som tilsvarer blant annet økologiske krav.

Hva som utgjør et bestandsnivå som tilsvarer økologiske (og vitenskapelige og kulturelle) krav, er ikke definert, men i lys av konvensjonens mål kan dette nivået antas å være godt over det hvor en art er truet av utryddelse. Å aktivt undertrykke veksten av en truet bestand, strider mot forpliktelsen i henhold til artikkel 2. I Norge, hvor ulv er nasjonalt rødlistet som ”kritisk truet”, er den nasjonale ulvepolitikken dermed tydelig i strid med denne artikkelen.

Bernkonvensjonen

La oss nå anta at det skal bestemmes uttak ut fra den skandinaviske og ikke den norske ulvebestanden. I henhold til artikkel 9 kan unntak bare gjøres hvis det ”ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse”. Ville det føre til en annen konklusjon om Norges overholdelse av Bernkonvensjonen?

Juridisk sett er muligheten til å heller basere seg på den skandinaviske enn den norske delen av ulvebestanden helt avhengig av om det er en felles forvaltningsplan eller en annen tilsvarende samarbeidsmekanisme mellom norske og svenske myndigheter på plass. Det er foreløpig ingen svensk-norsk forvaltningsplan for ulv og det er usannsynlig å få en slik plan på plass i overskuelig fremtid.

Bildet viser en ulv som titter frem bak en busk
Foto: Erik Frøystein

Norges mulighet til å ta seg til rette overfor den skandinaviske ulvebestanden er også begrenset på grunn av hvordan internasjonale rettssystemer er bygget opp, bestående av uavhengige, suverene stater. Til syvende og sist kan kun stater holdes ansvarlige for sine egne forpliktelser. Dette betyr at Norge er forpliktet etter Bernkonvensjonen til å beskytte ulver uavhengig av det totale antallet ulver som finnes i Sverige. Dette ble fastslått av norsk domstol allerede i 1999. Norge kan ikke begrunne et unntak for å felle ulv på det faktum at en art eller et habitat befinner seg utover dens nasjonale grenser.

«Til syvende og sist kan kun stater holdes ansvarlige for sine egne forpliktelser. Dette betyr at Norge er forpliktet etter Bernkonvensjonen til å beskytte ulver uavhengig av det totale antallet ulver som finnes i Sverige.»

Et, på forhånd satt, maksimumstak for ulvebestanden (eller for hvilken som helst annen art oppført i vedlegg II) er også sannsynligvis uforenlig med den strenge beskyttelse som er fastsatt i artiklene 6 og 9 i konvensjonen. Ethvert vedtak om uttak av ulv må bestå testen med de tre vilkårene i artikkel 9.

Selv om Bernkonvensjonen har spilt en viktig rolle i debatten om norsk ulvepolitikk de siste tre tiårene, har forfattere av artikkelen som denne kronikken er basert på, kommet til at regjeringens tolkning av konvensjonens bestemmelser har ført til et resultat som er åpenbart absurd. Etter denne tolkningen kan konvensjonens mål anses som oppnådd dersom den norske bestanden av en truet eller sårbar art blir holdt på grensen til utryddelse. Man kan godt stille spørsmål om hvilke signaler det sender ut til andre land som oppfatter Norge som en ”miljønasjon”.

Artikkelen har tidligere stått på trykk i magasinet NOAHs Ark #2/2017.

NOAH jobber målrettet for å stoppe utrydningspolitikken,
MEN VI TRENGER DIN HJELP.