NOAHs klage på vedtak om lisensfelling av ulv utenfor ulvesonen 2019-2020

NOAH – for dyrs rettigheter (NOAH) påklager med dette vedtak om kvote for lisensfelling av ulv utenfor ulvesona i 2019-2020, fattet av rovviltnemndene i region 4 og 5 (rovviltnemnda) den 20. august 2019. Rovviltnemndene har vedtatt kvote for lisensfelling av tolv (12) ulver.

NOAH anfører at vilkårene for lisensfelling av 12 ulver utenfor ulvesonen ikke er oppfylt, jf. § 18 i naturmangfoldloven, og ber om at rovviltnemndas vedtak oppheves i sin helhet. Dersom Klima- og miljødepartementet opprettholder vedtaket, ber NOAH om at punkt 3 i vedtaket endres slik at lisensfellingsområdet avgrenses for å unngå at noen ulver som tilhører Deisjø-reviret risikerer å skytes.

Innledningsvis vil NOAH uttrykke stor bekymring over manglende kompetanse hos rovviltnemndene i region 4 og 5 – nemndene har vist uvitenhet om regelverket om lisensfelling av ulv ved å fatte dette vedtaket. I tillegg fortsetter rovviltnemndene å henvise til bestandsmål som selvstendig grunnlag for skyting av ulv og å argumentere ut i fra de skarpe grensene til ulvesonen uten hensyn til rovviltforskriften, naturmangfoldloven og viltloven. Dette er meget konfliktdrivende.

1. Det bør ikke tillates skyting av ulv utenfor ulvesonen siden vilkårene for lisensfelling av 12 ulver utenfor ulvesonen ikke er oppfylt

NOAH mener at det ikke bør tillates lisensfelling av ulv utenfor ulvesonen i region 4 og 5, siden:

a) vilkåret om at lisensfelling ikke truer bestandens overlevelse ikke er oppfylt, jf. nml § 18 andre ledd, og vurdering/begrunnelse knyttet til dette vilkåret ikke oppfyller kravene i nml §§ 8, 9 og 10;

b) vilkåret om offentlige interesser av vesentlig betydning i § 18 første ledd bokstav c i nml, ift. lisensfelling av ulver i blå sone (rovviltprioriterte område nord for ulvesonen og øst for Glomma i Hedmark, med unntak av beiteområdet til Sølendalen havnelag), ikke er oppfylt, og vurdering/begrunnelse knyttet til dette vilkåret ikke oppfyller kravene i forvaltningsloven §§ 17 og 25;

c) vilkåret om andre tilfredsstillende løsninger ikke er oppfylt, jf. § 18 andre ledd i nml, og vurdering/begrunnelse knyttet til dette vilkåret ikke oppfyller kravene i forvaltningsloven §§ 17 og 25.

NOAH mener at vedtaket strider mot nasjonal og internasjonal lov – §§ 4, 5, 8, 9, 10 og 18 i naturmangfoldloven, grunnlovens § 112 og artikler 2, 6 og 9 i Konvensjon om vern av ville europeiske planter og dyr, og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) – og bør oppheves.

A. Vilkåret om at skyting av 12 ulver ikke er skadelig for bestandens overlevelse, er ikke oppfylt

Ved å skyte alle ulver som vandrer utenfor ulvesonen, gis det ikke rom for vandring, noe ulvebestanden er helt avhengig av for å overleve. Generelt mener vi at ulver må tillates å vandre nettopp fordi det er den eneste måten å tilføre nye gener og sørge for at det er en mulighet for enslige foreldre å danne nye par slik at revirene kan holde seg stabile. På den måten unngår man med stor sannsynlighet unødige skade på beitedyr. Bestandsmålet for ulv (som etter NOAHs oppfatning bør anvendes som et minimumsmål og ikke som et maksimumsmål) er satt slik at ynglinger utenfor ulvesonen skal medregnes, jf. § 3 første ledd i rovviltforskriften. Det var opprinnelig ikke ment at prinsippet om geografisk differensiert forvaltning skulle anvendes slik at det ikke kan forekomme ynglinger i det hele tatt utenfor ulvesonen.

I tillegg kommer det svært alvorlige at det i liten til ingen grad tas hensyn til genetisk verdifulle dyr. Senest i 2018 ble to ulver med viktige gener skutt. Likeledes ble det skutt 2 dyr i 2017 som også bar viktige gener. Dette var ulver som Sverige hadde fulgt tett og prøvd å beskytte – inntil de vandret inn i Norge og ble skutt. Det er en uholdbar situasjon og en særdeles uforsvarlig forvaltning. Lisensfelling av ulv utenfor ulvesonen setter ulvebestandens overlevelse i fare, siden det er høy sannsynlighet for at genetisk viktige dyr skytes.

NOAH mener derfor at det ikke bør tillates lisensfelling utenfor ulvesonen, siden det vil true bestandens overlevelse på lang og kort sikt.

B. Det finnes ikke noe hjemmel for å skyte ulv i blå sone utenfor ulvesonen ut ifra nml § 18 første ledd bokstav c

Siden det ikke har oppstått skader på beitedyr utenfor ulvesonen i region 5 (blå sone) i en slik grad at det er adgang til å anvende § 18 første ledd bokstav b som hjemmelsgrunnlag for skyting av ulver utenfor ulvesonen, har sekretariatene isteden begrunnet vedtaket med «offentlige interesser av vesentlig betydning», jf. § 18 første ledd bokstav c. Den blå sonen er de rovviltprioriterte områdene utenfor ulvesonen som ligger nord for ulvesonen og øst for Glomma i Hedmark, med unntak av beiteområdet til Sølendalen havnelag.

NOAH påpeker videre at det ikke er tilstrekkelig å nevne alle mulige hensyn som brukes for å begrunne felling uten noen nærmere drøftelse, jf. 25 og 41 i forvaltningsloven. Det er understreket i selve flertallsmerknader (Innst. 257 L (2016-2017)) som rovviltnemndas vedtak bygger på, at ved vurderingen av offentlige interesser skal det foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. NOAH kan ikke se at rovviltnemnda har foretatt noen konkret vurdering.

Når man går nærmere inn i begrunnelsen av vedtaket om skyting av ulv utenfor ulvesonen etter § 18 første ledd bokstav c, finner man vesentlige mangler i faktagrunnlaget, samt at argumentasjonen bygger på generelle og vage uttrykk som «den samlede belastningen», «negative virkningene knyttet til konfliktnivået» og «manglende forutsigbarhet». Disse brukes uten noen henvisning til datagrunnlag eller noen reell avveining av alle de relevante hensynene. NOAH mener at dette utgjør et vesentlig brudd på utredningsplikten i § 17 første ledd i forvaltningsloven og at vedtaket bygger på feil faktum.

I innstillingen er det nevnt følgende hensyn som etter nemndene samlet sett utgjør offentlige interesser av vesentlig betydning:

I forbindelse med beitenæring:

Sekretariatene er av den oppfatning at tilstedeværelse av ulv ikke er til hinder for fortsatt beitebruk i området, men den samlede belastningen som næringa opplever gjennom behovet for omstillinger av drifta er et forhold som kan tillegges vekt ved vurdering av hjemmelsgrunnlaget for felling i medhold av nml § 18 bokstav c. Sekretariatene anser at dette hensynet ikke alene gir rettslig grunnlag for lisensfelling innenfor rovviltprioritert område nord for ulvesona og øst for Glomma i Hedmark, men kan tillegges en viss vekt.

I forbindelse med jakt:

Sekretariatene mener at hensynet til forutsigbarhet taler for at jaktutøvelse og inntekter fra jakt kan tillegges vekt utenfor ulvesona i denne saken, også i områder der det ikke er kjent forekomst av revir. Sekretariatene anser at dette er forhold som ikke alene kan gi hjemmel for felling i medhold av nml § 18 bokstav c, men at hensynet er et moment som kan tillegges vekt i en samlet vurdering.

I forbindelse med opprettholdelse av spredt bosetting:

I områder der det ikke åpnes for lisensfelling må en forvente at det over tid vil kunne etableres revir. I slike tilfeller vil enkelte lokalsamfunn måtte leve med ulverevir i perioder. En uforutsigbar situasjon vil kunne være belastende i seg selv. Sekretariatene mener at hensynet til forutsigbarhet i denne saken taler for at opprettholdelse av spredt bosetting kun kan tillegges begrenset vekt utenfor ulvesona. Sekretariatene anser at dette hensynet ikke alene kan danne rettslig grunnlag for å tillate lisensfelling, men at det kan tillegges noe vekt i en samlet vurdering.

Rovviltnemndene konkluderer med at «Etter en samlet vurdering av de momenter som er omtalt ovenfor anser sekretariatene at vilkåret om at det må foreligge offentlige interesser av vesentlig betydning er oppfylt for hele dette området».

I innstillingen er det nevnt ift. blå sone utenfor ulvesona at «Det har vært gjentatte etableringer, eller forsøk på etablering i områder utenfor ulvesona». Det er skrevet i Meld.St.21 (2015-2016) at «… områder nord for dagens ulvesone … er godt egnet habitat for ulv» og at «Regjeringen viser til at det har vært en utfordring med dagens ulvesone at ulv jevnlig etablerer tilhold i området rett nord for sonen. Det har i lengre perioder vært ulverevir her (for eksempel Osdalsreviret, Fuggdalsreviret, Julussareviret og Gråfjellreviret). De aktuelle områdene har stor tetthet av hjortevilt, og det er mye elg i søndre deler av Rendalen vinterstid.»

Når det gjelder forutsigbarhet generelt og i forhold til jaktinteresser og eventuell frykt hos et ukjent antall enkeltpersoner, relatert til tilstedeværelse av ulv, er det viktig å bemerke at det er snakk om arealer som ulv har brukt som leveområder tidligere og kommer til å bruke også i fremtiden. Det er dermed ikke et spørsmål om hvorvidt det forekommer noen ulv i området, men et spørsmål om man vil leve i nærheten av stasjonære dyr eller streifende ulver. Det er påpekt i Meld.St.21 (2015-2016) at «Ulvens revirhevdende atferd medfører en forutsigbar områdebruk».

NOAH mener dermed at det heller bør åpnes for yngling av ulver i blå sone utenfor ulvesonen, siden dette vil øke forutsigbarhet pga. ulvens forutsigbare områdebruk. Dette vil igjen kunne gi større mulighet til å fokusere på tiltak som er rettet mot å legge til rette for sameksistens med ulv som etter hvert vil føre til lavere konfliktnivå. NOAH vil understreke at effektiv konflikdemping ikke bare dreier seg om å få ned den faktiske skaden (på for eksempel beitedyr), men om å øke toleransen for tilstedeværelsen av ulv. Dette bør innebære aktivt engasjement på lokalt, regionalt og sentralt nivå for å øke forståelse og aksept for ulv og andre rovdyr, noe som også vil hjelpe med å håndtere problematikken rundt opplevelse av frykt og utrygghet hos de som eventuelt føler dette.

De hensynene som rovviltnemnda har anvendt til å begrunne felling utenfor ulvesonen, gjør seg ikke gjeldende i en slik grad at de vil kunne gi grunnlag til å anvende unntaksbestemmelsen i § 18 første ledd bokstav c. Bevisbyrden for adgang til å anvende § 18 første ledd bokstav c, ligger hos myndigheten som vil påberope seg unntaket. I denne saken er begrunnelsen bygget på spådommer om hva som kan skje dersom det blir stasjonære ulver i et område utenfor ulvesonen. Den faktiske situasjonen er for hypotetisk for å utløse adgang til unntak etter nml § 18 første ledd bokstav c. Det er ikke adgang etter naturmangfoldloven eller Bernkonvensjonen å anvende unntaksbestemmelsene slik at man «forebygger» at de hensynene som kan gi grunnlag for skyting av ulv, vil kunne oppstå på et ubestemt tidspunkt i fremtiden.

NOAH mener videre at formålet om dempet konfliktnivå (rettet kun mot enkelte aktører) og det å skape aksept for forvaltningen av ulv (hos enkelte aktører), ikke kan være et enestående og avgjørende hensyn i seg selv etter § 18 første ledd bokstav c, uten at det er knyttet til et mer overordnet formål, for eksempel formål om å forebygge ulovlig jakt på ulv. NOAH henviser her til Trouwborst som skriver om Bernkonvensjonen at «The prevention of wildlife-related conflict as such is not an express aim of these legal instruments”.^[1] I tillegg kreves det at myndigheter jobber for å skape tillit rundt forvaltning som prioriterer beskyttelse av ulv, og ikke det motsatte – nedskyting av ulv. En interesse i å imøtekomme forventningen at det ikke skal forekomme noen ulver utenfor ulvesonen var neppe ment å utgjøre en offentlig interesse som kan begrunne unntak fra den strenge beskyttelsen av ulv etter Bernkonvensjonens artikkel 9.

C. Vilkåret om at formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte, er ikke oppfylt

Ifølge naturmangfoldloven § 18 kan uttak av ville dyr bare gjøres hvis formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det er ikke foretatt noen vurdering av andre tilfredsstillende løsninger i vedtaket og derfor oppfyller vedtaket ikke vilkåret om at fellingen bare kan tillates hvis formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte, jf. § 18 andre ledd i nml.

Akutte skadesituasjoner som kan oppstå bør håndteres i økende grad med forebyggende tiltak som på lang sikt kan være mindre kostbare enn å bruke mye ressurser til letale tiltak hvert år. NOAH vil påpeke at det finnes andre tilfredsstillende løsninger som kan imøtegå noen av de påståtte ulempene, særlig i lys av den nye støtteordningen for kommuner med ulverevir som trådte i kraft fra 1. juli 2017. Ordningen gjelder for kommuner i fylkene Hedmark, Akershus og Østfold som har ett eller flere ulverevir og gir kommuner med ulverevir midler til ny næringsutvikling, tjenestetilbud eller andre tiltak som er relatert til ulv.

2. Dersom KLD opprettholder rovviltnemndenes vedtak, bør lisensfellingsområdet avgrenses slik at ulver i Deisjø-reviret ikke vil kunne skytes

Ifølge kommentarene til rovviltforskriften § 10 femte ledd vil lisensfelling utenfor ulvesonen i hovedsak være rettet mot streifdyr. Rovviltnemndene selv har bestemt at kvoten utenfor ulvesonen skal gjelde for streifdyr, ikke for dyr som lever i flokker. Det er videre fastsatt i kommentarene til § 10 syvende ledd i rovviltforskriften at ved avgrensning av fellingsområder må det tas hensyn til familiegrupper og revirmarkerende par av ulv som en ønsker å beholde for å oppfylle bestandsmålet og lisensfellingsområdet må derfor avgrenses slik at det ikke berører revirene for slike grupper. I denne forbindelse vil vi minne om at det i forvaltningen er lagt til grunn at «Dersom over halvparten av reviret ligger innenfor ulvesonen, skal reviret regnes som innenfor sonen.» (St. Meld. 21, p 6.1).

Sekretariatene skriver i innstillingen at lisensfellingen utenfor sonen ikke berører kjente revir, og legger dette til grunn for vurderingen av hvorvidt et uttak vil påvirke kommende års bestandsmål. Når buffersonen fjernes er det ikke lenger noen garanti for dette, og beslutningsgrunnlaget er fullstendig endret.

Ifølge sekretariatenes innstilling er det funnet møkkprøver fra en valp i dette reviret nord for kommunegrensa til Rendalen. Vi mener derfor at det er nødvendig at det iverksettes tiltak som avgrensning av lisensfellingsperioden og -området slik at skyting av ulver som tilhører Deisjøflokken i Åmot kommune unngås.

Avgrensning av lisensfellingsområdet slik som foreslått av sekretariatene er i tillegg nødvendig av følgende grunn:

• Man risikerer å skyte ut ett eller begge lederdyrene i flokken før valpene er i stand til å klare seg selv og dette vil utgjøre brudd på dyrevelferdslovens § 3, § 14 bokstav a) og § 20. Det reduserer tilliten til forvaltningen dersom hensynet til dyrevelferden ikke tas på alvor. KLD legger tillit til forvaltningen til grunn i sine tidligere klagebehandlinger. Denne tilliten vil forvitre dersom lederdyr fra Deisjøreviret felles. På samme måte viser sekretariatet til konfliktdemping i forvaltningen, og at det er «nødvendig» å ta ut ulv for å holde konfliktnivået nede. Dersom ett eller begge Deisjødyrene skulle felles vil dette i stor grad bidra til å øke konfliktnivået.
• Flokker som mister lederdyr kan endre struktur og ende opp med å gjøre mer skade på beitedyr i nærliggende områder (i dette tilfellet utenfor ulvesonen), som er det motsatte av formålet her.
• Det fremgår av Bernkonvensjonens artikkel 4 at Norge skal fremme hensiktsmessige og nødvendige administrative tiltak for å sikre vernet av leveområdene for ulv.
• Det er en risiko for at dyr fra Deisjøreviret drives ut av ulvesonen med vilje og felles under påskudd av lisensjakt utenfor sonen.

NOAH mener at rovviltnemndene har tatt feil ved å ikke vedta sekretariatenes forslag om å begrense lisensfellingsområdet for å unngå at det skytes ulver som tilhører Deisjø-reviret. Vi foreslår dermed at rovviltnemndenes vedtak endres slik at punkt 3 i sekretariatenes innstilling tas med i det endelige vedtaket om lisensfelling av ulv i region 4 og 5, men vi foreslår primært at rovviltnemndenes vedtak oppheves i sin helhet.