NOAHs høringssvar om endringer i rovviltforvaltningen

Svar fra NOAH: Forslag til endringer i naturmangfoldloven, rovviltforskriften og forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst

NOAH vil her kommentere de foreslåtte endringene. Innledningsvis vil vi understreke nødvendigheten av tre sentrale endringer i rovviltpolitikken:

1. Det må ikke lenger være et politisk mål at de truede rovdyrene skal fortsette å være truet. Bestandsmålene må opp, og de må ikke defineres som maksimumsmål på tvers av biologisk og juridisk logikk. Norge må ikke lenger tøye Bernkonvensjonen.
2. Forvaltningen må avpolitiseres og gjøres faglig forsvarlig, bl.a. gjennom at regjeringen følger NINAs råd om å omgjøre dagens rovviltnemnder.
3. Tendensen mot å tillate stadig mer uetiske jaktmetoder på kant med føringene i dyrevelferdsloven, må stoppe. Ville dyr er også omfattet av dyrevelferdsloven.

Dessverre følger ikke de inneværende forslagene disse sentrale prinsippene. NOAH støtter enkelte tiltak, men mener endringene dessverre jevnt over risikerer å forverre tilstanden for de truede rovdyrene.

1. Endringer i naturmangfoldloven § 17 annet ledd knyttet til nødvergebestemmelsen

Departementets forslag:

§ 17 annet ledd annet punktum skal lyde:

Eieren, eller en som opptrer på vegne av eieren, kan avlive vilt når det må anses påkrevd på grunn av et pågående eller umiddelbart forestående angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe.

NOAHs kommentar:

NOAH ser positivt på at det endelig foreslås innført de nødvendige endringer til nml § 17 annet ledd knyttet til nødvergebestemmelsen som med inkurie ble utelatt ved vedtakelse av naturmangfoldloven i 2009. Samtidig mener NOAH at endringen må begrenes til kun å inkludere ordene «må anses påkrevd», som var gjenstand for klage fra Norsk Ornitologisk Forening til Bernkonvensjonen og som ble foreslått endret av departementet i høringsbrev av 27. november 2014.

Departementet har foreslått å endre ordlyd i annet ledd for videre å innta bemerkninger gjort av Høyesterett i sin kjennelse fra 2004 slik at nødvergebestemmelsen ville inkludere både pågående og umiddelbart forestående angrep. NOAH kan ikke se at dette er nødvendig eller ønskelig. Begrepet «under direkte angrep» kan fortolkes og anvendes slik at det omfatter også situasjoner hvor angrepet er umiddelbart forestående, uten at det tas inn i lovbestemmelsens ordlyd.

Begrepet «umiddelbart forestående» kan bli oppfattet på en måte som heller vil resultere i en for vidt anvendelse av unntaket enn i den mer restriktive anvendelsen av nødvergebestemmelsen som Høyesterett la til grunn i sin kjennelse i 2004, Rt-2004-1854. NOAH ser faren i bruk av en så bred formulering som «pågående eller umiddelbart forestående angrep» at det lett kan oppfattes av allmennheten og personer som befinner seg i situasjoner der nødvergebestemmelsen kunne komme til anvendelse, på en måte som ikke kun er begrenset til situasjoner som Høyesterett mente bestemmelsen å bli begrenset til, dvs. «i ferd med» å angripe eller «å ha til hensikt» å angripe. Etter vårt syn vil det være mer sannsynlig at en slik utvidet ordlyd vil kunne resultere for vidt og dermed feil anvendelse av unntaket som etter alminnelig oppfatning fortolkes heller som «fare for» angrep.

Siden det er både de objektive og subjektive vilkårene som må være oppfylt for at en handling kvalifiseres som straffbart, kunne en slik utvidet ordlyd eventuelt resultere i vanskeligheter i å bevise den subjektive siden av handlingen. På bakgrunn av at de store rovdyrene i Norge er sterkt og kritisk truet, og beskyttet under Bernkonvensjonen, er det helt nødvendig å sikre en ordlyd som ikke kan føre til misbruk og uklarhet – og avliving av dyr i situasjoner der dette ikke er strengt nødvendig og eneste utvei.

NOAH foreslår dermed at naturmangfoldloven § 17 annet ledd endres slik som foreslått i høringsbrev av 27. november 2014 til følgende (vår endring i kursiv og understreket):

«Vilt kan avlives når det må anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig skade på person. Eieren, eller en som opptrer på vegne av eieren, kan når det må anses påkrevd avlive vilt under direkte angrep på bufe, tamrein, gris, hund og fjørfe».».

2. Endringer i nml § 26 om etablering av en ny rovviltklagenemnd

Departementets forslag:

Ny § 26 b skal lyde:

• 26 b (Rovviltklagenemnda)

Vedtak om kvoter for jakt, lisensfelling og skadefelling av rovvilt, vedtak om skadefelling av enkeltdyr av rovvilt, vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt og vedtak etter rovviltforvaltningens tilskuddsordninger kan påklages til Rovviltklagenemnda.

Departementet kan ikke instruere Rovviltklagenemnda om avgjørelse i enkeltsaker eller omgjøre vedtak truffet av nemnda. Departementet kan heller ikke instruere Rovviltklagenemnda om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller prioritering av saker.

I saker hvor Rovviltklagenemnda er klageinstans, kan departementet ikke instruere det organet som behandler saken i førsteinstans, om avgjørelse i enkeltsaker. Departementet kan heller ikke omgjøre vedtak i slike saker.

Departementet oppnevner medlemmene i Rovviltklagenemnda.

Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om Rovviltklagenemndas sammensetning, organisering, saksbehandling mv.

NOAHs kommentar:

NOAH mener at det er viktig å øke uavhengighet av klageinstans med hensikt å sikre et objektivt kunnskapsgrunnlag for vedtak om alle typer felling av rovdyr, og med dette en faglig forsvarlig forvaltning på dette området, men kan ikke se at det fremmede forslaget vil legge til rette for en mer avpolitisert klagebehandling. Tvert imot er føringene om hvem som skal sitte i klagenemnden, sterkt konfliktdrivende og ensidig.

Det må være et ufravikelig krav om at klageinstansen gjør sine faglige vurderinger basert på vitenskapelig data om rovdyrbestandenes størrelse, genetikk og levedyktighet, og juridiske forpliktelse innenfor nasjonalt og ikke minst internasjonalt lovverk. Det er nødvendig at klageinstansen ikke tar utgangspunkt i politiske avtaler om bestandens størrelse eller særinteresser, men i det faglige kunnskapsgrunnlaget, lovverket og internasjonale forpliktelser.

For en meningsfull behandling av klager vil det dermed være viktig å involvere eksperter også i rovdyrbiologi/økologi og juss, siden klagebehandling ikke kun dreier seg om kunnskap, men hvordan dette kunnskapsgrunnlaget brukes i lys av de forskjellige forpliktelser offentlige myndigheter er pålagt av loven, og andre bestemmelser i naturmangfoldloven (f.e. føre-var-prinsippet, jf. § 9). For eksempel ser NOAH det som meget problematisk at vedtak om kvoter for felling av ulv vurderer vilkåret om hvorvidt kvoten truer bestandens overlevelse, ut ifra den samlede skandinaviske ulvebestanden, men samtidig unnlater å vurdere i hvilken grad norske myndigheter faktisk har adgang til å påberope seg den felles bestanden, tatt i betraktning det delte ansvaret mellom Norge og Sverige for bevaring av den skandinaviske bestanden etter Bernkonvensjonen. En klagenemnd må inneha en dypere kompetanse i internasjonal rett.

Ut ifra det eksisterende konfliktnivået i rovviltforvaltning i Norge, må det likevel forventes å bli en debatt om uavhengighet. Eksperter kan også utsettes for stort press fra noen deler av samfunnet som kan gjøre deres oppgave svært utfordrende. NOAH mener at myndighetene allerede har latt dette gå alt for langt, men hensyn til at jakt – og landbruksinteresser internt i partiene tillates å føre en skadelig debatt med angrep på forskningsmiljøer og gjentagende konspirasjonsteorier. Tross dette er det svært viktig at forskere innen biologi/økologi og eksperter på internasjonal miljørett får en større rolle i forvaltningen.

Når det gjelder klagenemndas oppgaver, er det foreslått at nemnda får ansvar for ikke kun for klager på vedtak om kvoter for jakt, lisensfelling og skadefelling, men også for klager på vedtak om erstatning for tap av husdyr og tamrein til rovvilt, og klager på vedtak etter rovviltforvaltningens tilskuddsordninger (FKT-forskriften og forskrift om tilskudd til driftsomstilling grunnet rovvilt – omstillingsforskriften). Departementet mener at det er «overføringsverdi mellom alle saker vedrørende felling av rovvilt som gjør at det har en egenverdi å se disse i sammenheng og at de behandles av samme instans» (s 13). NOAH vil advare mot en slik «overføringsverdi», siden det er en fare for at rovviltsaker og eventuelle problemstillingene rundt dette vil bli snevert fokusert på beitenæring og «belastning» fra tilstedeværelse av rovdyr, uten at det andre relevante stemmene vil ha mulighet til å komme på banen. Siden ansvarsområdet også vil bestemme hvilke fageksperter som vil bli medlemmer av klagenemnda, risikerer fokuset på mer administrative og tekniske erstatnings-spørsmål innenfor næringene, føre til at klagenemnda stort sett består av medlemmer som har ekspertise i snevre næringsrelaterte områder uten at det finnes en større og helt nødvendig forståelse for de overordnede økologiske og juridiske utfordringene for naturmangfoldet.

På side 47 under merknader til den ny § 26 b fjerde ledd er det skrevet at «Oppnevning av nemnda skjer ved kongelig resolusjon, som fremmes av Klima- og miljødepartementet. KLD mottar forslag fra Landbruks- og matdepartementet (LMD) og rådfører seg med Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) om sammensetningen av rovviltklagenemnda. Sammensetningen skal sikre at Rovviltklagenemnda har kompetanse om landbruk, samisk kultur- og naturgrunnlag og forutsetninger for å nå den todelte målsetningen om rovviltpolitikken».

NOAH mener at en slik sammensetning er svært kritikkverdig, og ikke vil sikre den todelte målsetningen i rovviltpolitikken, siden kompetanse om miljøvern, bevaring av truede arter og om rovdyr er i det hele tatt ikke nevnt. Dette er uakseptabelt. En slik sammensetning vil legge til rette for å øke konfliktnivået i rovviltforvaltningen.

I tillegg er det nødvendig å sikre at sammensetning av nemnda er balansert slik at næringsinteresser og andre mulige interesser som strider mot rovdyrenes tilstedeværelse, ikke er representert av et større antall medlemmer enn miljøinteressene. Disse spørsmålene går direkte til kjernen av konflikten og det er uforståelig hvorfor disse aspektene ikke engang er nevnt i høringsnotatet.

I forbindelse med uavhengighet for den nye rovviltklagenemnda er det skrevet i høringsnotatet at et uavhengig forvaltningsorgan «innebærer at organet er unntatt fra den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndigheten i forvaltningshierarkiet» og at dette «betyr igjen at departementet ikke bør ha adgang til å instruere klagenemnda om avgjørelser i enkeltsaker» (s 13). Samtidig er det senere nevnt at rovviltfeltet er «utpreget politisk» og «i stor grad detaljstyrt fra Stortinget» (s 13) og at «selv om departementets instruksjonsadgang begrenses, vil klagenemnda aldri være helt «uavhengig»» (s 15). Det er lagt til grunn i notatet at «Nemnda må forholde seg til gjeldende rett, Stortingets samlede vedtatte rovviltpolitikk og Norges internasjonale forpliktelser, særlig Bern-konvensjonen» (s 15).

Det er neppe mulig å avpolitisere vedtak som fattes av en uavhengig klagenemnd, dersom vurdering av lovlighet av vedtakene baserer seg hovedsakelig på politiske vedtak, dvs. rovviltforlikene fra 2004 og 2011, og ikke på naturmangfoldloven. En fordel med å innføre en rådgivende enhet er at det gir mulighet til å vurdere faglige og juridiske problemstillingene uten å være begrenset av de politiske rammene. Den politiske «tvangstrøyen» har inntil nå gjort det umulig å se på hvordan Norge egentlig opprettholder sine forpliktelser etter Bernkonvensjonen (forarbeidene til naturmangfoldloven «forutsetter» at de politisk satte bestandsmål og rovviltprioriterte områder er i samsvar med Bernkonvensjonen, uten noen nærmere begrunnelse eller drøftelse) eller hva det innebærer av forpliktelsen til å sikre rovviltbestander som tilsvarer vilkårene i artikkel 2 i Bernkonvensjonen eller en levedyktig bestand etter naturmangfoldloven § 5.

NOAH vil henvise til NINAs rapport 1268 «Evaluering av regional rovviltforvaltning» fra 2016 hvor det er påpekt følgende (s.6): «Det innebærer at å øke nemndenes handlingsrom, slik både toneangivende nemndsmedlemmer og noen interesseorganisasjoner går inn for, vil være konfliktdrivende om det medfører myndighet til å øke uttak av rovdyr, eller på andre måter driver forvaltningen i en retning som kan oppfattes som negativ for «viktige samfunnsinteresser» (jfr. Rovviltforskriftens formålsparagraf). Det er ikke bare naturvernorganisasjonenes medlemmer og internasjonale konvensjoner som representerer slike samfunnsinteresser, men alle norske borgere som ønsker bestander av store rovdyr i norsk natur.» NINA peker videre på at «Hvis det er et mål å dempe andre konfliktdimensjoner enn tap av beitedyr, bør nemndene utvide sin problemforståelse.» (s.8). Dagens system kan også sees som om man betrakter «bestemte aktører som mer legitime deltakere enn andre» (s.7). NINA henviser her til landbruks- og jegerinteressene.

NOAH vil advare mot å opprette en «uavhengig» rovviltklagenemnd uten at de forutsetningene for at en klagenemnd faktisk kan ta avgjørelser og utøve skjønn på en måte som er fritt fra politiske hensyn (eller som ikke er bundet av politiske vedtak), foreligger. Ellers vil merkelappen «uavhengig» kunne virke som til og med mer konfliktdrivende. Derfor foreslår NOAH at istedenfor å eventuelt skape grunnlag for enda mer konflikt, bør fokuset være på å bruke anledningen til å gå grundig igjennom de problemstillingene og anbefalingene som er lagt frem av NINA i deres rapport fra 2016. Vi mener det er svært uansvarlig å ikke ta alvorlig de svakhetene i dagens rovviltforvaltningssystem som er pekt på av NINA, og som – hvis ignorert – vil føre til stadig økt konflikt fremover. Dersom rovviltnemndene ikke kan bruke sitt mandat på en måte som vil holde konfliktene på lavest mulig nivå, men gjør det motsatte ved å fremme sin egen politisk agenda, da er det et klart tegn på at tiden er moden til revidering av hele systemet. Opprettelse av en uavhengig rovviltklagenemnd kan være en viktig del av den revideringen, men hvis hele fokus ved «revideringen» er kun på det, vil det heller virke som å sette en bandasje på et betent sår. NOAH er av den oppfatning at de generelle fordelene ved opprettelse av en uavhengig klagenemnd er lite begrunnet, samt at de mulige ulempene er ikke god nok kartlagt.

Det er flere andre muligheter og alternativer som ikke er redegjort for i høringsnotatet. NOAH mener det kunne være mer praktisk og konstruktivt å etablere en klagenemnd som rent fokuserer på faglige spørsmål som gjør at den består eksklusivt av biologer og andre fageksperter fra naturforskningsmiljøer og miljøer med høy juridisk kompetanse på internasjonal miljørett. Det er også tenkbar at det bør etableres en rådgivende enhet bestått av fageksperter, og hvor Klima- og miljødepartementet vil fortsette som klageinstans.

NOAH mener at høringsnotatet ikke gir en god nok oversikt over de betente spørsmålene om hvorfor mange opplever rovviltfeltet som polarisert, hvorfor enkelte grupper i befolkningen sier de har lite tillit til de vedtak som treffes av instansene i rovviltforvaltningen og hvorfor ulike interessegruppene opplever vedtakene som uforståelige (siden det ikke er mulig å skille mellom faglige og politiske hensyn). Uten å gå dypere inn i disse problemstillingene, er det ikke mulig å skape mer tillit til og forståelse for rovviltforvaltningen og gjøre det mindre polarisert ved å rette opp en «uavhengig» rovviltklagenemnd.

NOAH var i utgangspunktet avventende positive til forslag om en «uavhengig» klagenemnd. Men på grunn av disse manglene kan NOAH ikke støtte forslaget om en uavhengig rovviltklagenemnd, men vil ta forbehold å støtte en slik løsning ved en grundigere og mer omfattende gjennomgang av de grunnleggende problemene som i utgangspunktet har gjort revideringen i rovviltforvaltningen nødvendig. Vi mener at revidering av rovviltforvaltningen trenger en grundigere gjennomgang av de problemene som NINA har utpekt i sin rapport fra 2016, samt at en bredere samarbeid med ulike organisasjoner og interesser i samfunnet ved utarbeidelse av de beste løsningene vil sikre nødvendig legitimitet for rovviltforvaltningen. NOAH mener det er helt nødvendig for å oppnå «avpolitisering» å også revurdere førsteleddet – rovviltnemndene. NOAH vil også påpeke at ved å sette sentrale myndigheter «ute av spill» i forbindelse med fastsettelse av fellingsvedtak, slik dette forslaget gjør, overlates de truede rovdyrenes skjebne i stor grad til lokale politikere i nemndene. Det er fortsatt politikere som gjør de første vedtakene overfor de truede rovdyrene, men disse politikerne er ensidig på den ene side – mindretallet – i rovdyrkonflikten, og representerer ikke samfunnets interesser som helhet. En rovviltklagenemnd sammensatt på den skisserte måten vil heller ikke ivareta samfunnets interesser for naturmangfold. Regjeringen og KLD er ansvarlig overfor samfunnet som helhet for å bevare naturmangfoldet, og kan ikke stille seg på siden av disse prosessene, så lenge lokalpolitikere som representerer særinteresser har en så sentral rolle som de har via nemndene.

Avslutningsvis vil NOAH gjøre oppmerksom på at det ikke stemmer at endringer under dette punktet i høringsforslaget, ikke er relevante for internasjonale forpliktelser. Norge ratifiserte i 2003 Konvensjon om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århus-konvensjonen). NOAH ber om en redegjørelse for hvordan den foreslåtte endringen om en uavhengig rovviltklagenemnd, eventuelt vil påvirke adgang til domstolsprøving på dette området, dvs. vedtak om kvoter for jakt og lisensfelling og om skadefelling av de store rovdyrene.

3. Endringer i rovviltforskriften §§ 4 og 5 om antall forvaltningsregioner for rovvilt

Departementets forslag:

I forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften) foretas følgende endringer:

§ 4 skal lyde:

Alternativ 1:

§ 4 Forvaltningsregioner

Det skal være fire forvaltningsregioner med tilhørende nasjonale mål for antall årlige ynglinger innenfor regionens grenser.

Forvaltningsregionene har følgende avgrensning:

1. a) Region Nord: Troms og Finnmark,
   b) Region Midt-Norge: Nordland og Trøndelag,
   c) Region Vestlandet: Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland,
   d) Region Østlandet: Innlandet, Oslo, Viken, Vestfold og Telemark og Agder.

Alternativ 2:

§4 Forvaltningsregioner

Det skal være fem forvaltningsregioner med tilhørende nasjonale mål for antall årlige ynglinger innenfor regionens grenser.

Forvaltningsregionene har følgende avgrensning:

1. a) Region Nord: Troms og Finnmark,
   b) Region Midt-Norge: Nordland og Trøndelag,
   c) Region Vestlandet: Møre og Romsdal, Vestland og Rogaland,
   d) Region Østlandet: Innlandet, Oslo og Viken,
   e) Region Sørlandet: Vestfold og Telemark og Agder.

4. Endringer i rovviltforskriften §§ 4 og 6 om felles bestandsmål og arealdifferensiering på tvers av flere rovviltregioner

Departementets forslag:

I forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften) foretas følgende endringer:

Ny § 4 a skal lyde:

§ 4a. Nasjonale bestandsmål for forvaltningsregioner

Nasjonale mål for antall årlige ynglinger for de ulike rovviltartene sør for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla:

Gaupe: 42 årlige ynglinger,

Jerv: 15 årlige ynglinger,

Bjørn: 3 årlige ynglinger,

Ulv: 4–6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge.

Nasjonale mål for antall årlige ynglinger for de ulike rovviltartene nord for Trondheimsfjorden og Stjørdalselva/Tevla:

Gaupe: 23 årlige ynglinger,

Jerv: 24 årlige ynglinger,

Bjørn: 10 årlige ynglinger.

§ 6 første ledd skal lyde:

Rovviltnemnden skal utarbeide en regional forvaltningsplan for rovvilt. I forvaltningsplanen skal det etableres en geografisk differensiert forvaltning i regionen, jf. forskriften § 1. I utarbeidelsen av den geografiske differensieringen skal rovviltnemnden samarbeide med tilgrensende forvaltningsregioner. Forvaltningsplanen skal vise hvordan rovviltnemnden vil prioritere midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak innenfor regionen i tråd med prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning. Planen skal også gi anbefalinger om bruken av landbrukspolitiske og reindriftspolitiske virkemidler innenfor regionen for å bidra til en samordnet virkemiddelbruk og reduserte tap og konflikter.

NOAHs kommentar:

NOAH vil påpeke at fastsettelse av områder som er prioritert for rovvilt må ta utgangspunkt i naturmangfoldloven § 5 som fastsetter «Målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Så langt det er nødvendig for å nå dette målet ivaretas også artenes økologiske funksjonsområder og de øvrige økologiske betingelsene som de er avhengige av.»

Det er lagt til grunn i forarbeidene til naturmangfoldloven Ot.prp. nr. 52 2008– 2009 at «Utvalget foreslår at artene skal forvaltes slik at de «forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde» og at «Forvaltningsmålet gjelder helt generelt, for alle arter, uansett om de har en direkte nytteverdi for mennesker eller ikke. Målet bør derfor være nøytralt i forhold til hvilken verdi som kan knyttes til de forskjellige artene. Dette er også i tråd med økosystemtilnærmingen, der artenes funksjon i økosystemet og sammenhengene mellom arter står sentralt.»

Det er uttalt videre i forarbeidene Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) (s 376):

Etter første ledd annet punktum [i § 5] skal artenes økologiske funksjonsområder ivaretas, og de øvrige økologiske betingelsene skal være tilstede «så langt det er nødvendig for å nå» målet i første punktum. Med økologiske funksjonsområder menes både det området der en art oppholder seg gjennom de fleste faser av livet (leveområder), men også områder der en art oppholder seg en kort periode, på grunn av områdenes særskilte funksjon for artens livssyklus, f.eks. beiteområder eller trekkveier, jf. § 3 bokstav r. Øvrige økologiske betingelser er f.eks. rent vann, tilstedeværelse av andre arter som mat eller vertsorganisme eller fravær av forstyrrelser i hekketiden. Det kan også være landskapselementer som er nødvendige for sammenhenger mellom økologiske funksjonsområder, f.eks. spredningskorridorer som til tross for fragmentering av leveområder gjør det mulig å utveksle arvemateriale mellom organismer. … Selv om målet er at arter skal forekomme i levedyktige bestander i deres naturlige utbredelsesområde, kan andre viktige samfunnsinteresser tilsi at målet nås på andre måter enn hensynet til naturmangfoldet isolert sett skulle tilsi. Et eksempel på dette er den differensierte rovviltforvaltningen som baserer seg på en interesseavveining mellom utmarksnæring og rovviltvern. 

Også skadegjørende (norske) arter faller i utgangspunktet inn under forvaltningsmålet, både som unike arter og på grunn av deres funksjon i økosystemet, men her medfører bestemmelsene i lovkap. III viktige forbehold. (vår understrekning)

Samtidig er det uttalt i Meld.St.nr.21 (2015-2016) Ulv i norsk natur:

«Av hensyn til beitenæring og andre utmarksinteresser er bestandsmålet for ulv satt lavt i Norge.

….

For ulv vil det ikke være behov for særskilte tiltak for å ivareta deres økologiske funksjonsområder, eller øvrige økologiske betingelser som de er avhengige av.»

Det er videre lagt til grunn i forarbeidene til naturmangfoldloven og dette høringsnotatet (s 27) at det å forvalte rovvilt nær bestandsmålene ikke er i strid med Bernkonvensjonens bestemmelser. Det er ikke gitt noen juridisk begrunnelse for en slik konklusjon og NOAH mener at lovligheten av slike påstander bør revurderes. NOAH vil i denne sammenheng henvise til to studier gjennomført av eksperter i internasjonal rett:

1) Trouwborst, A., Fleurke, F. M., & Linnell, J. D. (2017). Norway’s wolf policy and the Bern Convention on European Wildlife: avoiding the “manifestly absurd”. Journal of International Wildlife Law & Policy, 20(2), 155-167.

2) Trouwborst, A. (2018). Wolves not welcome? Zoning for large carnivore conservation and management under the Bern Convention and EU Habitats Directive. Review of European, Comparative & International Environmental Law, 27(3), 306-319.

I tillegg til at en definisjon av bestandsmål som et «maksimumsmål» eller «eksakt mål» strider mot internasjonal og nasjonal rett, slik NOAH ser det, er det er forvrenging av basal biologi: Bestandsmål har tradisjonelt innenfor biologien blitt satt som minimumsmål for truede arter – et mål å strekke seg etter på vei mot at bestanden ikke lenger skal være truet. Den politiske omdefineringen av bestandsmål til maksimumsmål/eksakt mål mangler faglig forankring og er uakseptabel. NOAH er ikke kjent med noe annet land som har maksimumsmål for truede arter. I lys av FNs Naturpanels uttalelser per 2019, om status for ville dyr, ser NOAH på det som svært alvorlig at norske myndigheter viderefører en definisjon av bestandsmål som mangler naturfaglig og juridisk legitimitet. NOAH mener det er svært viktig å stadfeste i forskriften at bestandsmålene er minimumsmål.

For øvrig er NOAH positiv til å redusere antall nemnder og mener dette bør være så få som mulig – nettopp for å se de ville dyrenes bestander i sammenheng på en mer biologisk forsvarlig måte. NOAH vil primært støtte forslag fra Naturvernforbundet om to nemnder, sekundært regjeringens forslag om 4 nemnder. NOAH vil imidlertid også gjenta vår oppfordring om en total gjennomgang av systemet med rovviltnemnder.

NOAH vil videre støtte Naturvernforbundets merknader om økte bestandsmål for artene, men vil gjenta at slike bestandsmål uansett må ses som minimumsmål i tråd med biologifaglig intensjon med begrepet.

NOAH mener at det er viktig å kartlegge økologiske funksjonsområder for alle artene av store rovdyr i Norge og at det settes et vilkår i rovviltforskriften om at regionale rovviltforvaltningsplaner må sikre at disse funksjonsområdene beskyttes. Det må være dyrenes biologiske behov og økologisk kunnskap som er grunnlag for områdebestemmelsene, ikke politiske avtaler.

5. Endringer i rovviltforskriften § 6 om Landbruksdirektoratets rett til å avgi uttalelser til regionale forvaltningsregioner for rovvilt

Departementets forslag:

I forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften) foretas følgende endringer:

§ 6 annet ledd skal lyde:

Rovviltnemnden skal ha nær kontakt med kommuner og organisasjoner innenfor regionen ved utformingen av forvaltningsplanen. Planen skal sendes Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet til uttalelse før den vedtas av rovviltnemnden.

NOAHs kommentar:

Det er understreket i høringsnotatet at forvaltningsplanene står helt sentralt i arbeidet med å etablere en geografisk differensiert forvaltning (s 32). NOAH hevder at prinsippet om geografisk differensiert forvaltning er et virkemiddel som er ment til å gjøre det lettere å prioritere ulike virkemidler i forskjellige områder og hvor både Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven krever at det gis prioritet til løsninger hvor sameksistens mellom mennesker og rovdyr kan videreføres mest mulig. Man kan finne støtte for en slik fortolkning i en rekke av anbefalinger gitt av den Stående Komiteen mellom årene 1999-2012: “…  promote co-existence of viable populations of large carnivores with sustained development of rural areas in appropriate regions”. Dette har blitt uttrykt i følgende anbefalinger: Recommendations No 74 (1999), No 82 (2000), No 115 (2005), No 137 (2008) and No 148 (2010), og i en litt endret ordlyd, men med same innhold i følgende anbefalinger: Recommendations No 89 (2001), No 101 (2003), No 162 (2012) and No 163 (2012).

NOAH mener at Landbruksdirektoratets involvering derfor først og fremst bør være fokusert på å finne løsninger for å forebygge direkte kontakt mellom beitedyr og rovdyr. NOAH henviser i denne forbindelse til arbeid gjort i den Europeiske Union og særlig EU Platform on Coexistence between People and Large Carnivores hvor alle medlemsstatene i EU ble enige om prioriteringer i Common Agricultural Policy (CAP) i mai 2019.^[1] Det er på tide at også forvaltningen i Norge begynner å ta hensyn til utviklinger i moderne landbrukspolitikk hvor tilstedeværelse av rovdyr har en sentral plass, i Europa og andre steder i verden.

Dersom Landbruksdirektoratet gis rett til å uttale seg om regionale forvaltningsplaner om rovvilt, er det viktig at planene uttrykkelig redegjør for løsninger om tilpasning på tilstedeværelse av rovdyr som ikke innebærer skyting av rovdyr, men prioriterer andre forebyggende tiltak som bruk av gjerder, vokterhund osv. Vi mener dette er viktig for å unngå at Landbruksdirektoratets innspill hovedsakelig vil begrense seg til å peke ut steder hvor man må skyte rovdyr (som vil øke konfliktnivået i rovviltforvaltningen enda mer), men at samarbeidet består i å finne konstruktive løsninger. Dette krever en satsing på utvikling av relevant kunnskap hos direktoratet og utveksling av erfaringsbaserte kunnskap med aktører i andre land.

NOAH henviser her til vårt brev til Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet den 9. mars 2018 om mer effektiv forebygging av rovdyrskader og reell konfliktdemping hvor vi oppsummerer resultatene fra vitenskapelige studier, skisserer ikke-letale forebyggende tiltak som bedre løsning også for beitedyrene, og gir anbefalinger hvordan disse kan brukes og kombineres for norske forhold.

Dersom det ikke tillegges noen føringer på hva Landbruksdirektoratet skal bidra med faglig sett, mener NOAH at endringen kun blir et bidrag til å støtte opp om den ene siden i rovdyrkonflikten og landbruksinteressene. Dette vil bidra til høyere konfliktnivå, dårligere forutsetninger for beskyttelse av de truede dyrene og mindre representasjon fra flertallet i samfunnet som har rett til naturmangfold. Sett på bakgrunn av hvor norsk forvaltning per i dag har sitt fokus, må NOAH dessverre gå imot endringen.

Primært stiller NOAH seg derfor negative til endringen og ønsker ikke at Landbruksdirektoratet skal inkluderes. Sekundært foreslår NOAH tillegg til endringen:

NOAH foreslår at de siste setningene i rovviltforskriften § 6 første ledd bør endres slik at det lyder følgende:

«Planen skal sendes Miljødirektoratet til uttalelse før den vedtas av rovviltnemnden. Planen sendes også til Landbruksdirektoratet for innspill om mulige ikke-letale forebyggende tiltak.»

6. Endringer i rovviltforskriften § 18 om kommunenes adgang til å klage på rovviltnemndenes vedtak om felling av rovvilt

Departementets forslag:

I forskrift 18. mars 2005 nr. 242 om forvaltning av rovvilt (rovviltforskriften) foretas følgende endringer:

§ 18 nytt tredje ledd skal lyde:

Kommuner har klageadgang for enkeltvedtak fattet med hjemmel i denne forskriften.

NOAHs kommentar:

Erfaring viser at enkelte kommuners politiske lederskap i utgangspunkt representerer næringsinteresser, og dermed kan man regne med at det å gi kommuner klageadgang vil gjøre rovviltforvaltningen enda mer polarisert. En kommune har mange oppgaver og representerer hele befolkningen. Likevel ser man at det er de kommunepolitikere som er mot rovdyr som er svært aktive med å flagge sitt syn – uten tanke på at de støter innbyggere med motsatt syn. Mens kommunepolitikere som ønsker rovdyr er mer forsiktige, nettopp av hensyn til å ikke støte de med motsatt syn. Realiteten i denne dynamikken støttes av samfunnsforskning ved NINA, som understreker at de som er mot rovdyr er mer høylytte enn de som er for eller nøytrale. Hvorfor den ene part er mer «hensynløs» i forhold til å flagge sitt syn sterkt offentlig enn den andre, kan departementet selv reflektere over. Men NOAH vil bemerke at vi kontaktes av mange som ikke «tør» snakke positivt for rovdyr pga. måten de blir møtt på. Om kommunen også skal kunne klage, vil dette gi opphav til press fra sterke næringsinteresser (som allerede kan være representert i kommunen) om å klage – noe som gjør at kommunen i enda mindre grad representerer hele befolkningen, men tvert imot stadfester motstand til den delen av befolkningen som er positive til rovdyr. Dette forsterker svært uheldige lokale forhold for mange innbyggere.

Ved å gi kommuner klageadgang vil man også bevisst gi næringsinteressene større vekt. Næringsinteresser vil passe på at kommunene klager dersom vedtak ikke faller dem i smak. Derimot, kan man ikke forvente at kommuner klager på vegne av rovdyrene eller befolkningen som er for rovdyr, da andre prioriteringer i kommunen dermed vil komme før det å gi stemme til naturvern.

Endringen vil også gi kommunen en uheldig dobbeltrolle. De er både klager og ansvarlig for fellingslag.

NOAH kan ikke se gode grunner for at den endringen er nødvendig eller hensiktsmessig, og går derfor imot denne endringen.

7. Endringer i forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst §§ 29a og 34 vedrørende fellingsmetoder for jerv

Departementets forslag:

I forskrift 22. mars 2002 nr. 313 om jakt, felling og fangst foretas følgende endringer:

§ 29 a skal lyde:

Fast montert kunstig lys kan benyttes ved åtejakt på jerv.

§ 34 annet ledd skal lyde:

For jerv kan tilsyn med kamera kombinert med elektronisk overvåking erstatte fysisk tilsyn.

Følgende vilkår gjelder for kameraovervåking/elektronisk overvåking:

– Fangstbåsen skal ikke plasseres lenger unna enn at fysisk tilsyn kan gjennomføres uansett vær- og føreforhold.
– Det må benyttes viltkameraer som er innstilt slik at de sender bilde til jegeren minimum to ganger daglig, morgen og kveld. Dato og tidspunkt skal framgå av bildene.
– Viltkameraene må stilles slik at man lett kan se om båsen er åpen eller lukket, samt at det kan identifiseres hvilke dyr som går inn i fangstbåsen.
– I tillegg til minimum to bilder pr dag skal kameraene ta bilder som sendes jegeren ved bevegelse foran kameraet. Jegeren skal også kunne sende SMS til kameraet slik at det tar bilde av båsen og sender det til jegeren.
– Som supplement til kameraet bør en fellevarsler monteres, som sender varsel til jeger dersom lokket faller ned.
– Det skal umiddelbart gjøres tilsyn med båsen ved teknisk svikt med kamera.
– Alle bilder skal arkiveres sikkert i en logg. Dersom bilde(r) mangler skal det gå klart fram av loggen hva som er årsak og hvilke tiltak som er iverksatt. Loggen skal løpende kunne fremvises på forespørsel fra naturoppsynet. Etter endt lisensfellingsperiode skal loggen rapporteres til Fylkesmannen i sin helhet.
– Ved godkjenning av fangstbåser til jerv skal Fylkesmannen vurdere plasseringen strengt før tillatelse blir gitt. God dekning for sending av bilder fra kameraene er en forutsetning. Videre skal jervebåsen plasseres slik at fysisk tilsyn kan gjennomføres uansett vær- og føreforhold, og uten at fysisk tilsyn tar uforholdsmessig lang tid. Av kontrollhensyn legges det opp til at Fylkesmannen lagrer plassering av fangstbåsene digitalt i egnet verktøy, og sørger for at naturoppsynet får tilgang til GPS-posisjoner. Fylkesmannen kan ved tillatelse til bruk av fangstbås til jerv fastsette ytterligere vilkår for bruk av elektronisk overvåking.

NOAHs kommentar:

NOAH mener at det å innføre både bruk av kunstig lys ved åtejakt på jerv, og å tillate båsjakt på jerv er svært uetisk og i strid med kravene i viltloven, dyrevelferdsloven og Bernkonvensjonen.

NOAH vil henvise til felles brev av NOAH, WWF, Naturvernforbundet og Foreningen Våre Rovdyr, sendt til Klima- og miljødepartementet den 20. april 2018 hvor miljøorganisasjonene oppfordret KLD til å ikke gjøre noen av de utprøvde virkemidlene permanente, med bakgrunn i juridiske og dyreetiske betraktninger. Organisasjonene frarådet sterkt å permanent innføre en fangstmetode hvor man vet at dyret risikerer panikk. I forbindelse med bruk av kunstig lys på åte, mente organisasjonene at dette vil resultere en økning i jaktdøgn under suboptimale forhold på nattestid. Departementet skriver selv i høringsnotatet at det imidlertid ikke kan «utelukkes at det vil skje skadeskyting og at nødvendig ettersøk i slike situasjoner blir vanskeligere når det er mørkt». Det er i strid med dyrevelferdslovens intensjon å med vilje innføre jaktformer som risikerer å forverre dyrevelferden i forhold til de man allerede har.

Jerv er sterkt truet på norsk rødliste og det er uakseptabelt at det innføres meget kontroversielle tiltak med hensikt å effektivisere jakt på jerv. Når det gjelder effektivisering av jakt, sier departementet at resultatene fra prøveordningen viste at det ikke var noen trend mot økt antall jerver felt, ved bruk av virkemidlene og at det ikke kan utelukkes at jervene også hadde blitt felt uten bruk av disse virkemidlene. Departementet mener likevel at man ved endringen vil øke antall skutte jerver, men ikke pga. de uetiske virkemidlene i seg selv vil være mer «effektive», men at de vil øke interessen for felling av jerv hos jegere som vil «bidra til høyere deltakelse i lisensfellingen, noe som i seg selv kan gjøre lisensfellingen mer effektiv».

NOAH vil gjenta her det som har blitt utpekt i det henviste brevet – bruk av kunstig lys ved jakt på jerv er forbudt etter Vedlegg IV av Bernkonvensjonen. Dette er forbudt først og fremst av etiske og dyrevelferdsmessige grunn. NOAH mener at det å effektivisere jakten ved å «øke interessen for felling av jerv hos jegere» neppe vil oppfylle kravene – spesielt krav om at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning – i artikkel 9 i Bernkonvensjonen som gir adgang til å gjøre unntak fra forbudet mot å bruke virkemidler oppført på Vedlegg IV. Særlig når kunnskapsgrunnlaget viser at det ikke er en betydelig gevinst ved bruk av ellers forbudte jaktmetoder, bør disse metodene ikke brukes. Videre er det ikke i tråd med jervens status som sterkt truet å se på økt antall jegere på jerv som et mål i seg selv. NOAH henviser også her til det uakseptable i at det ses på som et forvaltningsmål å holde jerven på sterkt truet status.

NOAH kan dermed ikke se at forslag om endringer til forskrift om utøvelse av jakt, felling og fangst §§ 29a og 34 er begrunnet, og mener forslaget er uakseptabelt.